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5) Meio ambiente

Conteúdo produzido pelo escritório Pinheiro Neto Advogados

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 5.1.  -  A Constituição Federal

A Constituição Federal promulgada em outubro de 1988 dedicou um capítulo inteiro à proteção ao meio ambiente (Capítulo VI - Do Meio Ambiente; Título VIII - Da Ordem Social), e no seu todo possui 37 artigos relacionados ao Direito Ambiental e outros cinco atinentes ao Direito Urbanístico.

A lei fundamental veio garantir que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, enquanto bem comum de todos e essencial à sadia qualidade de vida. O dever de defesa e preservação desse bem comum foi, por sua vez, atribuído tanto ao Poder Público como à coletividade.

Assim, a Constituição Brasileira procura uma dupla tutela do meio ambiente, apresentando-o não só como um direito subjetivo de qualquer cidadão, mas também como uma das funções do Estado, permitindo uma tutela pública e uma tutela individual deste bem.

No que concerne ao regime de responsabilidade por danos ao meio ambiente, determina a Constituição Brasileira que as condutas e atividades consideradas lesivas do meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparação de danos causados.

5.2.  -  O Sistema Nacional do Meio Ambiente

A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n° 6.938, de 31.8.1981) estabelece um sistema de órgãos federais destinado a atribuir eficácia à legislação ambiental. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) compreende o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA, órgão normativo, consultivo e deliberativo); o Ministério do Meio Ambiente (órgão central com atribuições de coordenação, supervisão e controle da Política Nacional de Meio Ambiente); e o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA, o órgão executivo); e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, criado pela Medida Provisória nº 366 de 26.4.2007, responsável pela gestão das unidades de conservação da natureza, competência esta que antes incumbia ao IBAMA.

Completam o SISNAMA, ainda, outros órgãos da administração federal, fundações públicas voltadas à proteção do meio ambiente, e entidades dos poderes executivos estaduais e municipais (Secretarias Estaduais e Municipais do Meio Ambiente; Agências Ambientais - CETESB/FEEMA/COPAM/IAP/CRA e outras), em suas respectivas jurisdições.

5.3.  -  O Licenciamento Ambiental

5.3.1.  -  Competência

O artigo 10 da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente atribui aos Estados e ao IBAMA, este em casos específicos, o licenciamento ambiental das atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente, ou utilizadoras de recursos naturais. A Resolução n° 237, de 19.12.1997, do CONAMA, ao regulamentar a matéria, incluiu os Municípios entre os entes licenciadores.

Compete ao IBAMA o licenciamento ambiental de atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional e, supletivamente, de caráter estadual ou municipal.

Compete, por sua vez, ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades que se situem em mais de um Município, ou cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios.

Compete, finalmente, aos órgãos municipais de meio ambiente o licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto local, i.e., que se circunscrevam aos limites do território municipal, e ainda os que lhes sejam delegados pelos Estados, através de instrumentos legais e acordos.

5.3.2.  -  Âmbito de licenciamento

São considerados empreendimentos ou atividades sujeitas ao licenciamento ambiental aqueles que por sua natureza, dimensão ou localização são capazes de direta ou indiretamente provocarem alteração adversa das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente:

(a)     a localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; e

(b)     os empreendimentos capazes de, por qualquer forma, causar impacto ambiental.

Encontram-se expressamente sujeitos a licenciamento ambiental os empreendimentos e atividades enumerados no Anexo I da Resolução 237, de 19 de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente, que abrange:

(a)     Extração e tratamento de minerais;

(b)     Indústria de produtos minerais não metálicos;

(c)     Indústria metalúrgica;

(d)     Indústria mecânica;

(e)     Indústria de material de transporte;

(f)     Indústria da madeira;

(g)     Indústria de papel e celulose;

(h)    Indústria de borracha;

(i)      Indústria de couros e peles;

(j)      Indústria química;

(k)     Indústria de produtos de matéria plástica;

(l)      Indústria têxtil, de vestuário, calçados e artefatos de tecidos;

(m)   Indústria de produtos alimentares e bebidas;

(n)    Indústria de fumo;

(o)     Indústrias diversas;

(p)     Obras civis;

(q)     Serviços de utilidade (energia/resíduos);

(r)     Transporte, terminais e depósitos;

(s)     Turismo;

(t)     Atividades agropecuárias; e

(u)    Uso de recursos naturais.

É obrigatório o registro no "Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais", sob a administração do IBAMA, de qualquer pessoa que se dedique a atividades potencialmente poluidoras e/ou à extração, produção, transporte e comercialização de produtos potencialmente perigosos para o meio ambiente, assim como de produtos e subprodutos da fauna e flora.

5.3.3.  -  Licenças Ambientais

A licença ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente (i) atesta a viabilidade sócio-ambiental dos empreendimentos ou atividades que utilizem recursos naturais, que se considerem efetiva ou potencialmente poluidoras ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental; e (ii) estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser cumpridas pelo empreendedor, para instalar, ampliar e operar tais empreendimentos.

O sistema de licenciamento ambiental é o procedimento administrativo que visa acompanhar todo o empreendimento ou atividade desde o seu planejamento, controlando a sua instalação e fiscalizando periodicamente o seu funcionamento. O procedimento desenvolve-se pela emissão de três licenças administrativas: licença prévia, licença de instalação e licença de operação.

A licença prévia somente é necessária para os empreendimentos e atividades considerados potencial ou efetivamente causadores de significativo impacto ambiental, hipótese em que é obrigatório ao empreendedor realizar Estudo Prévio de Impacto Ambiental ("EIA") e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental ("RIMA"), como exige o artigo 2° da Resolução CONAMA n° 1, de 23.1.1986 e o artigo 225, § 1°, IV da Constituição Federal.

O procedimento de análise do EIA/RIMA poderá, ainda, incluir a realização de Audiência Pública (Resolução CONAMA n° 9, de 3 de dezembro de 1987).

Na forma do artigo 36 da Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, em todos os empreendimentos sujeitos à elaboração de EIA/RIMA, está o empreendedor obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, em montante não inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador.

A licença prévia é emitida na fase de planejamento de uma atividade e determina as exigências básicas a serem atendidas pelo projeto para a sua localização, instalação e funcionamento. Considera os planos municipais, estaduais e federais de uso do solo, o zoneamento industrial e a legislação urbanística. A sua emissão é, assim, condicionada pelas informações oferecidas sobre o projeto:

(i)      respectivas características e finalidade;

(ii)     análise de eventuais impactos no meio ambiente; e

(iii)    medidas a adotar para o controle e mitigação de riscos ambientais.

A licença de instalação é emitida após a análise do projeto executivo do empreendimento e da apresentação dos projetos que demonstrem:

(i)      terem sido cumpridas as exigências impostas pela Licença Prévia;

(ii)     as soluções adotadas para a neutralização, mitigação ou compensação dos impactos ambientais; e

(iii)    os procedimentos de controle ambiental.

Esta licença autoriza a execução dos projetos aprovados.

A licença de operação autoriza o início de atividade, desde que se verifique estarem cumpridas as condicionantes das licenças antecedentes e a existência de um correto funcionamento dos equipamentos de controle de poluição.

Além das três licenças apontadas, poderá o CONAMA definir, quando necessário, licenças ambientais específicas, ou licenças de outro tipo, em razão da natureza da atividade ou empreendimento, tais como:

(i)      Autorização de supressão de vegetação;

(ii)     Autorização de uso de áreas de preservação permanente;

(iii)    Outorga de uso de recursos hídricos;

(iv)    Exploração de recursos minerais;

(v)     Produção e utilização de materiais nucleares e utilização de energia nuclear;

(vi)    Empreendimentos de geração e transmissão de energia elétrica;

(vii)   Empreendimentos de prospecção, exploração e refinamento de petróleo;

(viii)  Uso de áreas de propriedade da União;

(ix)    Patrimônio histórico e artístico nacional;

(x)     Populações e áreas Indígenas;

(xi)    Cultura afro-brasileira;

(xii)   Coordenação geral de unidades de conservação;

(xiii)  Prévia avaliação e recomendação da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA);

(xiv)  O licenciamento pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) de Organismos Geneticamente Modificados (OGMs), ou derivado, quando potencialmente causadores de significativa degradação ao meio ambiente. Tudo isso na forma da Lei n° 11.105, de 28 de março de 2005, conhecida como Lei de Biossegurança e regulamentada pelo Decreto nº 5.591, de 22 de novembro de 2005.

Os pedidos de licença, assim como a respectiva decisão final, estão sujeitos a publicação no Diário Oficial da União e em jornais de grande circulação nacional e local.

A exigência de publicação foi instituída com a finalidade de ampliar a transparência dos processos de licenciamento e de maneira a dar conhecimento a todos os interessados.

Os prazos para a emissão e validade das licenças poderão variar de acordo com a respectiva modalidade e as normas federais e estaduais vigentes, embora a lei federal estabeleça diretrizes sobre a determinação dos prazos de validade das licenças.

Em todo o caso, o prazo máximo de análise será de seis meses contados da data de apresentação do requerimento até a decisão final. Ressalvam-se os casos em que se exija Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA), em que o prazo se estende para 12 meses. Qualquer prazo é suspenso quando sejam devidas informações complementares pelo empreendedor.

A renovação da licença de operação deve ser requerida com 120 dias de antecedência mínima da data em que termina a sua validade, ficando automaticamente prorrogada até decisão final do IBAMA. Na renovação, o IBAMA poderá aumentar ou diminuir a validade da licença em função da avaliação do desempenho da atividade ou empreendimento.

5.4.  -  Tutela Administrativa

Dispõe o artigo 14 da Lei n° 6.938/81 que o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores a responder por suas condutas.

Na forma do artigo 70 da Lei nº 9.605, de 13.2.1998, caracteriza-se o ilícito administrativo, em matéria ambiental, quando se está diante de qualquer ação ou omissão que represente violação às regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

Como se vê, o objeto de atenção e controle, na esfera administrativa, para a matéria ambiental, é a conduta, e não o resultado daí decorrente, em linha com o que dispõe a Constituição Federal.

O Decreto nº 3.179 de 21.9.1999 regulamentou a Lei nº 9.605 de 12.2.1998 e atualizou o rol de sanções administrativas aplicável às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.

Nos termos do artigo 2º do Decreto, as empresas infratoras podem ser punidas com as penalidades de advertência; multa simples ou diária, que podem variar entre RR$ 50,00 e RR$ 50 milhões; apreensão, destruição, inutilização ou suspensão da venda dos produtos utilizados na infração; embargo, suspensão ou demolição da obra ou atividade irregular; reparação do dano e restritivas de direito. As penas restritivas de direito previstas são a suspensão ou o cancelamento do registro, licença, permissão ou autorização da empresa irregular; perda, restrição ou suspensão de incentivos e benefícios fiscais e de linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; e proibição de contratar com a Administração Pública pelo período de até três anos.

Muito embora o Decreto inclua a reparação aos danos causados como sanção administrativa, na verdade esse item não possui o caráter de penalidade administrativa a ser aplicada pelos órgãos de fiscalização federal, estaduais ou municipais, tais como as demais penalidades previstas no Decreto. A obrigação de reparar constitui, em realidade, decorrência da responsabilização civil prevista na Lei nº 6.938/81.

As sanções administrativas previstas no Decreto nº 3.179/99, portanto, podem ser complementadas pela ação do Ministério Público visando à reparação do dano causado ao meio ambiente e à responsabilização criminal do infrator, nos termos das Leis nºs 6.938/81 e 9.605/98. Com a peculiaridade de que as infrações administrativas e a responsabilização criminal regem-se pela responsabilidade subjetiva, que depende da demonstração de culpa ou dolo por parte do infrator, enquanto o dever de reparar dispensa a prova de culpa e depende exclusivamente do estabelecimento de um nexo causal entre a ação ou omissão do infrator e o dano causado (strict liability).

5.5.  -  Responsabilidade Civil

A Política Nacional do Meio Ambiente brasileira, à semelhança da de outros países, funda-se no princípio do poluidor-pagador, tendo por base um sistema de responsabilidade civil objetiva, isto é, independente de culpa. A Lei nº 6.938/81, conhecida como Política Nacional do Meio Ambiente, parte do pressuposto de que não há danos ambientais a salvo da respectiva reparação. A lei considera, assim, que mesmo a emissão de resíduos poluentes tolerada pelos padrões legais estabelecidos poderá causar um dano ambiental e, portanto, sujeitar o causador do dano à reparação ou ao pagamento de indenização.

Deste modo, uma empresa pode cumprir os limites máximos de poluição legalmente impostos e, mesmo assim, vir a ser responsabilizada pelos danos causados. Para tanto, basta que se prove um nexo de causa e efeito entre a atividade da empresa e um determinado dano ambiental.

Complementando essa nova idéia de tutela do meio ambiente, a mesma Lei nº 6.938/81 conferiu ao Ministério Público (os Promotores) legitimidade para atuar em defesa do meio ambiente. Como o meio ambiente é algo que pertence a todos, mas a ninguém individualmente, nada mais adequado do que atribuir a proteção desse interesse, que se tem como difuso, a um órgão afeto à tutela dos interesses públicos. Com a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, estendeu-se essa legitimidade a outros entes, entre eles, as entidades do terceiro setor, e criou-se uma ação própria para a defesa judicial do meio ambiente, a ação civil pública.

5.6.  -  Responsabilidade Penal

A Lei nº 9.605, sancionada com alguns vetos pelo Presidente da República em 12.2.1998, estabelece as sanções criminais aplicáveis às atividades lesivas ao meio ambiente. Com esse objetivo básico, a Lei nº 9.605/98 pretendia substituir todas as sanções criminais dispostas de forma esparsa em vários textos legais voltados à proteção ambiental, mas não obteve sucesso, razão pela qual a tipificação do crime mostra-se difícil em virtude de um conflito de normas.

O objetivo da lei é a responsabilização criminal do poluidor ou do degradador do meio ambiente, sem qualquer pretensão de derrogar (revogar as disposições) da Lei nº 6.938/81, que regula as reparações civis decorrentes de atos danosos ao meio ambiente. O artigo 2º da lei deixa claro que a responsabilização criminal se dará segundo o grau de culpa do agente, descartada portanto a idéia de responsabilidade objetiva também para efeitos criminais. Esse mesmo artigo inclui entre os imputáveis criminalmente (os que podem ser responsabilizados criminalmente) não só o responsável direto pelo dano, como também outros agentes que, sabendo da conduta criminosa, se omitiram ao impedir a sua prática mesmo estando ao seu alcance evitá-la. Entre tais agentes co-responsabilizados pela lei se incluem o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica.

O artigo 3º consagra a responsabilização criminal da pessoa jurídica, sem excluir a possível penalização das pessoas físicas que possam ser havidas como autoras ou co-autoras do mesmo fato delituoso ao meio ambiente. O artigo 4º positiva outro conceito já cogitado em termos de responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, que é o da desconsideração da personalidade jurídica.

A lei comina às pessoas físicas penas privativas de liberdade - prisão ou reclusão - bem como penas restritivas de direitos (prestação de serviços à comunidade; interdição temporária de direitos; suspensão parcial ou total de atividades; prestação pecuniária e recolhimento domiciliar).

5.7.1  -  Parcelamento Urbano

O regime do loteamento urbano encontra-se regulamentado por legislação específica.

Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá solicitar à Prefeitura Municipal (ou ao Distrito Federal, sendo o caso) que defina as diretrizes para uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário. Para tal, o interessado deverá apresentar planta do imóvel que cumpra os requisitos legais.

Caberá também à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal, receber o projeto de loteamento devidamente instruído e decidir sobre a sua aprovação ou reprovação.

O procedimento de aprovação dos projetos, em circunstâncias específicas, é disciplinado pelos Estados Federados, sendo nos demais casos legislado pelos respectivos Municípios, para os licenciamentos localizados na sua circunscrição.

Uma vez aprovado, o projeto está sujeito a registro, sob pena de caducidade da aprovação.

A lei federal não permite que se anuncie, venda ou prometa vender parcela de loteamento não registradaor.

O anúncio de venda só poderá ocorrer após o prévio depósito, junto do respectivo notário de registro de imóveis, de documentação específica (memorial) que revele:

(i)      A identificação física e jurídica do imóvel;

(ii)     A cronologia de transmissão de título de propriedade, remontado a 30 anos;

(iii)    O plano de loteamento e respectiva planta; e

(iv)    Um exemplo do contrato de promessa de venda, que deverá seguir os requisitos legais.

Recebida a documentação no respectivo notário, e verificada a sua conformidade legal, será o depósito tornado público por edital e publicado por três vezes em 10 dias no Diário Oficial do Estado e num jornal da sede da comarca. Decorrerão 30 dias para impugnação de terceiros.

A inscrição torna inalienáveis, a qualquer título, as vias de comunicação e os espaços livres constantes do memorial e da planta.

Viabilizada a venda das parcelas do loteamento autorizado, a lei determina uma especial tutela dos promitentes-compradores (compromissários) que poderão exigir a outorga da escritura de compra e venda dos lotes quando realizem o pagamento integral e regularizem impostos e taxas.

Em caso de recusa de outorga de escritura poderão os compromissários propor ação de adjudicação compulsória.

O descumprimento da legislação urbanística goza ainda de tutela penal. Com efeito, constitui crime contra a Administração Pública, punível com 1 a 4 anos de prisão e 5 a 50 vezes o salário mínimo vigente:

(a)     Promover loteamento urbano sem aprovação da entidade competente, ou contra a legislação em vigor;

(b)     Promover loteamento urbano contra as determinações da licença de loteamento;

(c)     Veicular informações falsas sobre a legalidade do loteamento a interessados ou ao público em geral.

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